【編者按】
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確了“推動國有資本和國有企業做強做優做大,增強核心功能,提高核心競爭力”的目標，并就全面落實深化國資國企改革部署了相應的重點任務。上海國有資本運營研究院就全會《決定》中關于深化國資國企改革的相關內容進行深入的解讀。本文是系列解讀第二篇。
圖1推動國有經濟布局優化與結構調整的路徑 資料來源：上海國資院制圖
一、強化“三類協同”，助力高水平社會主義市場經濟體制構建
黨的二十屆三中全會要求，“要聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，堅持和完善社會主義基本經濟制度，推進高水平科技自立自強，推進高水平對外開放，建成現代化經濟體系，加快構建新發展格局，推動高質量發展”。因此，要協調好國有經濟與區域發展、非公有制經濟發展、統一市場構建的關系，構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系，優化區域開放布局，堅持和落實“兩個毫不動搖”，構建全國統一大市場。
（一）強化區域協同，促進融合開放和互利共贏
作為支持國家重大戰略和整體現代化建設的關鍵力量，國有企業在加強各地區之間的協作、實現在發展進程中的相對均衡等方面具有重要意義。通過國有企業在行業領域擁有的優勢地位，可以整合行業和產業鏈上下游資源，促進要素跨區域流動。如通用技術集團通過整合、增資擴股等市場化手段，將沈陽機床、大連機床、齊二機床、哈量公司、天津一機、昆明機床、天鍛公司等7家機床制造企業和北京機床研究所等機床研發企業納入旗下。
同時，依托央地聯動機制，中央和地方國資企業可以實現對接，就共同目標推動區域協調發展。當前，中國多個地方已經設立了央企服務處，定期舉辦央地深化合作對接活動，如遼寧省2023年舉辦與央企深化合作座談會、沈陽市央地合作項目集中簽約等活動，總計簽約項目110個，總投資達到6751.2億元。在對外開放方面，國有企業是參與“一帶一路”建設的主力軍，為推動共建“一帶一路”從愿景轉變為現實發揮了重要作用。當前，中央企業在全球190個國家（地區）有8000多個機構和項目，境外資產總額近8萬億元，較10年前翻了一番。
通過助力重點區域發展、央地聯動發展、“走出去”戰略實施，實現區域協同，塑造產業優勢。
1.聚焦重點區域，發揮戰略引領作用
要主動參與城市群和經濟帶的構建與發展，推動重點區域經濟的增長和產業轉型升級。如深度參與長三角一體化的現代綜合交通體系建設；緊密結合京津冀協同發展戰略和雄安新區的規劃與建設，發展跨區域的產業鏈、供應鏈和創新鏈，全面融入京津冀的供應鏈生態系統；支持振興東北建設，以更大力度投資東北、布局東北、建設東北、發展東北，積極與東北地區企業共建產業鏈供應鏈。
2.強化央地聯動，激發協同發展動能
積極探索模式創新，通過國家戰略主導型、區域一體化戰略融合型、央企對接地區型、央企參與地方國資整合型等模式，主動對接國家戰略產業布局。通過高效融合資源、政策和技術等要素，加快產業資源在地區內的流轉與優化配置，推進產業鏈的健全與拓展，激發產業鏈上下游的聯動發展，培育產業集群的協同效應，以此促進地方產業的創新升級，打造具有地域特色的現代產業體系。
3.深化“走出去”戰略，參與國際合作
支持有基礎、有條件、有能力的國有企業“抱團出海”，搶抓全球產業結構和布局調整機遇，高質量共建“一帶一路”，加強綠色發展、數字經濟、人工智能、能源、稅收、金融、減災等領域的多邊合作平臺建設，充分利用國有企業的集成創新和組織平臺優勢，不斷提升國資國企全球化資源配置能力。
（二）強化國民共進，推動優勢互補和共同發展
國務院國資委表示，進一步發揮國有企業引領帶動作用，促進國企民企協同發展，是國企改革深化提升行動的重點任務，也是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要基石。當前，中央企業對外參股投資各類企業超過1.3萬戶，國企民企在資本合作上取得了重要進展。
資本層面，中央企業積極與民營企業等社會資本開展股權合作，金額超過3900億元；產業鏈層面，中央企業開展共鏈行動，與產業鏈上下游企業共同補鏈、延鏈、固鏈、強鏈，帶動超過5700家經營主體協同發展，每一家“鏈長”企業的背后，都有很多民營企業的參與和配合；供應鏈協同層面，中央企業直接帶動的供應鏈上下游200多萬戶企業中，有96%是民營中小企業；科技創新層面，中央企業牽頭建設了24個創新聯合體，與民營企業等在工業軟件、工業母機、算力網絡領域開展聯合攻關，突破了一大批具有自主知識產權的關鍵核心技術。國有企業扎實有效地推動了與民營企業的相互促進、協同發展。
要堅持“兩個毫不動搖”，將國有經濟布局優化結構調整與促進非公有制經濟發展結合起來，推動各種所有制經濟公平競爭、優勢互補、共同發展。
1.開展資本合作，提升資本規模和資金使用效率
國有企業要利用自身的資本優勢，通過設立產業基金、投資平臺等形式，為民企提供融資支持和資本運作服務。同時，還可以通過產權轉讓、增資擴股、投資并購等方式，實現國民資本的有效融合，擴大資本規模，助力在關鍵領域和戰略方向上的資金布局，支持國家重大戰略的實施。
2.開展產業鏈與供應鏈合作，提升韌性和安全水平
要有效利用產業鏈中“鏈長”企業的引領作用，借助混合所有制改革、資源互通、平臺共享等手段，促進民營企業更深層次地參與并整合進產業鏈中；推動供應鏈的開放與整合，激發民營企業的市場潛力，引領民營企業實現改造升級和品質提高。注重提升中國產業鏈、供應鏈的韌性和安全水平。
3.開展科技創新合作，提升科技實力和競爭力
國有企業要協同民營企業 合作建立技術研發中心、產業研究院等創新平臺，促進共性技術聯合攻關。同時，可以建立科技資源共享平臺，促進人才、資金、信息等創新要素的整合，提高資源利用效率，推動科技實力和競爭力提升。
（三）強化市場統一，助力戰略合作和資源整合
在推進全國統一大市場的構建中，國資國企要基于實現基礎設施建設標準的統一、要素資源流通的統一以及業務發展邏輯的統一，促進全國范圍內的互聯互通、資源的集約高效配置以及市場轉型的深入發展。
1.推動基建建設標準統一，促進互聯互通
要集中力量于網絡型、樞紐型和平臺型基礎設施的建設需求，重點關注國家綜合立體交通網絡的主干線等關鍵區域和薄弱環節。與政府及相關部門通力合作，合理規劃基礎設施的建設，保證其與經濟社會發展、產業分布以及區域間的相互連接和協調發展保持一致。
2.推動要素資源流通統一，促進集約高效
要在全國范圍內構建一個全面、多核心、多層次、開放的要素資源交易平臺，消除單一要素資源交易的障礙，強化要素資源價格信息的透明度和跨區域交易的便利性。通過系統化措施，利用價格機制來指導全國要素資源的優化配置，促進資源結構的升級和資源使用的集約高效。
3.推動業務發展邏輯統一，促進市場轉型
要從戰略和業務的角度深入分析統一大市場給國有企業經營和成長帶來的影響。要采納統一市場的思維方式，摒棄封閉保守的心態，加速向市場化的轉型，并擴展業務范圍和市場布局，以適應和利用統一大市場的優勢。
二、健全“四大機制”，完善管理監督體制機制
黨的二十屆三中全會要求，“深化國資國企改革，完善管理監督體制機制，增強各有關管理部門戰略協同”“完善主責主業管理”“建立國有企業履行戰略使命評價制度”。基于此，國資國企需要從頂層設計出發，遵循政策導向邏輯，在建立國有經濟布局優化和結構調整指引制度的基礎上，堅持問題導向，從主責主業、投資管理、經營預算、績效評價、戰略功能使命評價等方面建立健全相關機制，進而保障國有資本優化布局與結構調整順利推進。
（一）健全布局優化與結構調整引導機制
2024年政府工作報告中提出，“建立國有經濟布局優化和結構調整指引制度”。當前，中國還尚未有一部明確國有資本投資領域和方向的操作指引，導致在國有經濟的宏觀布局中，省級、市級以及區縣級的國有資本在運作上表現出一定程度的分散性，尚未形成一個統一的高層級規劃和協調機制。
通過發布國有經濟布局優化與結構調整指引，從評價制度、考核制度、監督制度等方面消除國有企業在布局優化和結構調整過程中存在的“模糊地帶”，推進國資國企核心功能的準確界定，明確國有資本重點投資領域和方向。進一步，為增強指引的適應性和可操作性，還要以政府指引、市場推動相結合的方式，建立一個布局結構調整長效機制，最大程度發揮制度評價、考核、監管與引領作用，完善國有經濟質量結構、資產和企業管理，進而構建頂層統籌、權責明確、運行高效、監管有力的國有經濟管理體系。
（二）健全國有企業主責主業管理機制
近年來，上海、天津、山東、河南等地都相繼出臺了主責主業管理辦法，體現了地方政府在深化國資國企改革、加強國資監管、推動國有企業高質量發展方面的積極探索和實踐。主責主業管理是國有企業急需加快推進的關鍵任務，通過主責主業管理辦法的出臺，有助于引導國有企業更加專注于其核心業務和戰略定位，避免盲目多元化和無序擴張，通過配套管理、分層管理等創新形式形成管理閉環，提高管理效率。如山東2024年出臺的《山東省省屬企業主責主業管理辦法》就從提高核定標準、嚴格核定程序、加強日常監管、嚴肅追責問責等方面進行了精準管控。
要持續完善主責主業管理制度，制定完善國有企業主責主業動態管理辦法,進一步明晰不同類型國有企業功能定位,構建依法履職和分類監管、動態調整、靈活授權的管理機制。不僅要聚焦主責主業，推動各業態統一發展，還要在主責主業領域補鏈強鏈，投入更多資源建設創新體系，打造業務清晰、管理統一、運營一體的專業化發展模式。
（三）健全國有企業投資監督管理機制
目前，國資委出臺了《中央企業投資監督管理辦法》，明確了中央企業投資應遵循的基本原則、投資管理流程、決策程序等。該辦法強化了對投資活動的全過程監管，包括事前、事中和事后管理，以及風險管理和責任追究，從而提高了投資效率和效益，有效防范和控制了投資風險。通過明確的投資原則和流程，國有企業能夠更好地服務國家發展戰略，確保國有企業投資活動與國家宏觀政策和市場規律相一致。另一方面可以促進國有資本的優化配置和保值增值，優化國有資本布局和結構。
要建立一套全面、系統的國資國企投資管理規范，涵蓋投資決策、投資執行、投資監管和投資后評價等各個環節，完善投資負面清單,既要明確投資流程的各個步驟和要求，確保投資決策的合理性和前瞻性，又要對投資失誤和違規行為進行嚴格約束和問責，堅決遏制部分國有企業盲目多元、“鋪攤子”傾向。
（四）健全國有資本運營績效評價機制
2024年，國務院發布了《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》，明確了國有資本經營預算的總體要求、完善國有資本收益上交機制、提升國有資本經營預算支出效能、完善國有資本經營預算管理工作以及組織實施等方面的具體措施。自2012年試行國有資本經營預算支出項目績效評價制度以來，從中央到地方開展了積極的實踐探索，初步建立起一套有國有資本經營預算自身特點的績效評價體系。這個體系的建立可以在支出端實現支出管理、支持企業發展、優化布局結構三重目標的有機結合。而此次全會強調的“建立國有企業履行戰略使命評價制度”更是從根本上界定了國有企業考核的導向，是從國有企業責任擔當的角度考核國有企業所承擔的戰略使命，確保了國有企業在國家戰略布局結構上的精準性。
要確保國有資本經營預算覆蓋所有國有企業及其投資活動，包括但不限于主營業務和多元化投資，進而更好發揮國有資本的產業引領功能，更多布局于整體利用效率高的領域。同時，要建立履行戰略使命評價制度。強化戰略引領，由過去更多關注財務評價指標，轉變為強化戰略使命履行，在考核指標中增加關于戰略使命履行情況。